在九０年代初期，曾被稱作“公眾藝術”的公共藝術（Public Art），今日不論在台灣或者其他國家均有著更為廣泛的解讀。“公共藝術”的構成，顧名思義以“公共性”與“藝術性”兩者為論述重點。台灣的公共藝術自1993年發展至今已逾十年歷程，早期的公共藝術政策多著眼於環境品質的提升，與廣域創作環境的提供，於是藝術家開始將原屬私領域的個人創作，逐漸引入公共領域。此時期公共藝術的產生，並非完全建立在“公共”的基礎上，所以在往後幾年的發展過程中，藝術之於公眾領域的介入，不僅在藝術界開始產生公眾性議題的辯證，亦引發空間（如：都市景觀､建築空間）及人文科學（如：社會學､教育､文化..等）各領域，對於藝術介入環境的利弊檢討。
由泰勞暴動事件而接連引發更大紛爭的高雄捷運弊案，在媒體聚焦於政治與工程的探討同時，也延伸出公共藝術設置的問題。高捷公共藝術之設置經費共1.85億，其中五個所謂”重點車站”分別委託義大利藝術家Narcissus（也就是捷運局所謂之“水仙大師”）､德裔Lutz Haufschild､英籍Ed Carpenter及台灣朱邦雄創作，此部分經費共佔總金額四分之一，餘額則分別以委託製作及公開徵選的方式，來完成各站之公共藝術設置。由於討論焦點多放在政治紛爭與人為分贓的問題，於是所謂之“水仙大師”是否為國際大師？為何主要經費均集中在少數特定的國外藝術家？受委託之藝術家應否為國內公開徵件，或是直接取決於國際藝術家之“分配”權重？是否該多保留這些創作機會來滿足在地藝術家？及捷運局是否未依《公共藝術設置辦法》將計畫事先送高雄市公共藝術審議委員會等問題，採BOT(Build-Operate-Transfer)的高捷已非公部門，是否仍須依法設置公共藝術？儼然一直是眾所關心的新聞議題。
事實上，高捷案之公共藝術紛爭雖因話題聳動而突顯，但若就其公眾性議題與其機制的問題而論，絕非是台灣首例。如：高鐵等政府重大工程之BOT案，亦曾發生應否設置公共藝術及是否需送審的爭議，台北市政府分別於2002年之內湖污水處理廠案，及2005年迪化污水處理廠案，亦曾引發表演藝術､社區總體營造是否屬於公共藝術的討論，全國每年眾多的公共藝術設置案，也在無形中一再反映著諸多不同層次的問題，如：偽公共性的問題､公共性的落實､現行法令的適切性､評選機制的公平性､公民美學與環境藝術教育的落差等等，均是實存的重大隱憂。
依據現行法令，公共藝術一向附掛於“公有建築” 預算的百分之一及 “政府重大工程”，高捷案的規模實屬“政府重大工程”，但因採BOT方式，而在當時模糊的法令規範中，突顯出“公部門”或“民間”投資間的爭議。同時，由於集權於個人的價值，強化國外的藝術價值而忽略在地的藝術人文，儼然將捷運站變形為另一座供人膜拜之美術殿堂，而反映出長期以來，公共藝術於公共議題上的霸權現象。
公共藝術政策在不同地域下，隨著不同的環境人文認知，與日趨廣域的知識體系解讀，而在許多層面產生爭議與辯證。然而，無論其預設的立場或切入之論點基礎為何，公共藝術關懷環境的本質，一直是各領域均具共識的重要環節。 所謂“公眾場域”，無論由當代論述之“公共領域”（Habermas）或“公共空間”（Taylor）理論觀點，以至近年來，台灣文化政策下之“城鄉風貌”､“社區總體營造”，或近年來地方興起之各式文化節慶活動，均是以社區文化意識為其基本架構，而衍生出不同型態與規模的社會活動。當空間權力隨著社會結構的變遷，與政治演化過程的移轉，回歸至以生活族群為主的公眾領域時，公眾場域的空間權力，亦應回歸至生活族群本身。
公共藝術之所以為“公共”藝術，其重點便在於其“公共性”，因為“公共性”的訴求，“藝術”便自然成為服務公眾的策略或手段。於是，高捷案所反映出的問題，不應僅是利益分配的議題，更是直接道出公共性過度匱乏的隱性問題：這些受委託的國內外藝術家，是否能理解甚至融入高雄捷運各站之地域人文特質？對於藝術設置地點的環境融入，這是公共性議題的根本，公共藝術所講求的參與性，包括設置前､設置過程與完成後的整體參與，而這些藝術設置的創作與製作過程，是將其藝術創作融入公眾的生活經驗？或是讓那些被策展人定義為藝術“大師”的作品，以藝術霸權的態勢來亟求公眾對於創作的“膜拜”？這樣的問題也不僅發生在高捷案，事實上，各地多數的公共藝術設置案均普遍存在著公共性匱乏的問題。
關於公共性的討論，可以分別由“人”､“事”及“環境物件”等層面討論，人的層面一直是所有問題的根源所在，包括計畫與執行的政府部門､專家學者､藝術家及當地公眾，而對於公共性的失落；事的層面在於如何藉由藝術於環境的介入，來產生公眾議題與論述，於是個案計畫的內容與訴求，及現行法令如何正確導引與規範，便是對於公共性討論範疇的重點；背景環境與藝術物件的相互融合問題始終遭受漠視，對於公共藝術的討論，由以往的 “加法”之美化環境訴求，到近年來逐漸改以“減法”的口號，來重新省思環境中素質不一且自顧形式的藝術物件，對於環境製造的視覺與空間負擔。然而，對於多元的環境訴求中，無論『加』或『減』的概念，並非有其絕對性，而在於是否能滿足甚至促成公眾對於環境的訴求，而衍伸出更多實質的互動性。
就場所的公共性而言，在諸多個案執行的內容中，多可發現無論專家學者或是一般公眾，對於藝術物件的討論，往往均僅是針對單一的藝術物件來進行，卻忽略了藝術與環境間的融合性與適切性，造成即便將精彩的藝術物件置入環境，卻反而讓環境與藝術相互減分的結果，使得公共藝術反而成為了加重環境負荷的原罪。
藝術百分比的強制性在目前僅能作用在公部門的建設裡，這樣的現況引發出幾個思考：若公共藝術對於環境美化有其絕對性，則私部門環境（住宅､辦公場所及商業空間）難道不需要公共藝術？且公有建築並非全為開放性的公共場合（如：法院､軍事機關､公墓､刑場），是否仍需一概“依法設置”？若是其立意在於環境美化與環境關懷，則前述兩者似乎均嚴重缺乏通盤檢討與因地制宜的機制。因此對於公共藝術的討論，並不僅在於單一的藝術物件本身。若無法以人事物的廣域公眾環境觀，來作為討論公共藝術的核心思維，則這些藝術物件與環境之間勢必一再產生衝突。
“民眾參與”一直是國內辦理公共藝術設置以來，在滿足公共性層面上重要的執行機制，《文化藝術獎助條例》與《公共藝術設置辦法》中對之更有明文規範，而“問卷調查”便是其中最為慣用的實踐方式，但大多數的問卷結果卻僅供評選委員參酌，並未對決策具有絕對影響力，最終的決議仍由專家學者的主觀定之。然而，專家學者常並非住民，甚至外聘專家對於設置環境之基地現況與風土特質常未盡瞭解，專業，卻在這種強迫式的“代議式”決策模式下，霸權地取代公眾的集體價值。但由反面觀之，公眾意見之所以被漠視，主要也是因民眾往往都只考量到對藝術品外觀的好惡，因此，單以民眾的主觀來影響評選的操作機制亦未盡成熟。在公眾的美學價值觀與群體環境意識不一的常態下，再加上對於參與議題的陌生，更造成民眾常在對於“公共藝術”､甚至在對設置主題均毫無概念的情況下，受邀參與意見表達或票選，如此貿然為之的結果，自然導致在藝術與社群價值之間未有交集而難成其事。
再就行政操作層面而言，設置單位往往僅在於應付法令上的需求，承辦人員本身既無專業經驗，更難促成藝術參與者與公眾族群產生交流。在一般設置個案中可以發現，多數的設置單位與承辦人，往往都是第一次操作，或許可以藉由設置機會而獲得設置經驗，但卻也可能是最後一次機會，畢竟各政府機關均非時常擁有新建工程的機會。針對設置執行與專業研習，文建會及各地文化局每年或許舉辦一兩場公共藝術研習會，但卻鮮少以普羅大眾為對象，在各階段之教育體制中，亦未見其計畫性或階段性的公共藝術教育計畫。這樣的現象發展至今，若還能引發藝術創作與藝術欣賞之間的衝突，倒還是件十分值得慶幸的事，但往往是即使與公共藝術天天見面，仍無法感覺到生活環境被美化多少？人文氣息又增加多少？“民眾參與”長久以來之所以難以落實，其主因便在於公共藝術過於強調專業的訴求下，即使是看似嚴謹的三級三審機制，但實質上，公共藝術僅是在層層的小眾操控下，成為另類的強迫式推銷行為。
法令面的問題乃是人為問題之後，另一重大隱憂，也是長久以來造成公共藝術於定義上的模糊與引發眾多問題的主因：
（1）.公共藝術在《文化藝術獎助條例》第九條條文定義下，僅與“公有建築物”及政府重大工程的範圍有所關聯。對於生活場域中佔有多數之私有建築､街道家具，及基層之公共設施等，與生活更為密切的“供公眾使用”之建築，卻未能涵蓋於其規範之中。
（2）.在91年6月修法的增列條文中，對於公共藝術之定義已明確規範為：「係指平面或立體之藝術品及利用各種技法､媒材製作之藝術創作。」法令對於公共藝術這樣的定義，可以有兩方面的思考：立法者將公共藝術的形式更明確地定義為視覺上具體之“藝術品”，而完全排除非實體物件之其他藝術可能性（如表演藝術､行動藝術等），甚至在“設計”與“創作”之間亦常難以界定。文建會於二００四年的文化白皮書中，更早已將公共藝術政策列為視覺藝術類。若就法令面而論，則台北市政府文化局前後分別藉由內湖､迪化污水處理廠之公共藝術經費所舉辦之公共藝術節，其中不僅包含了表演藝術，甚至亦更嘗試讓社區總體營造的方式作為公共藝術設置的內容，展現出公部門帶頭挑戰法令的革命性事件。當代的藝術創作，不論是媒材或形式都在逐步走向多元，不能因立法的刻板與不盡嚴謹，或是基於立法者對於權力分配的考量，忽略公共藝術在未來發展的諸多可能；但若是以其公部門資源來滿足對於視覺藝術以外之藝術團體，而忽視公眾美學或是公眾價值，則公共藝術也將假以其公共的皮相，來掩飾其滿足藝術族群私利之實，使公眾將淪為服從於隱形獨裁下之臣民，“公共”本身亦成為服務於“藝術”的工具。
（3）於94年11月新修訂之《文化藝術獎助條例施行細則》中，雖然較之前的法令有更為明確的定義，但反而抹煞了更多未知的設置必要性，“公有建築”與公共藝術之間，並非得以量化的方式來取決，依其法令，「基地面積一千五百平方公尺以上或總樓地板面積一萬平方公尺以上之建築物。本條例第九條第二項所稱政府重大公共工程，指計畫預算總金額在新台幣五億元以上之政府機關、公立學校、公營事業興辦或依法核准由民間機構參與投資興辦之公共工程。」定量的設置標準明顯漠視了環境實質需求的適切性。就總體環境的觀點而論，尺度規模之大小與工程預算的多寡，僅與公共藝術設置經費有較為直接的關聯性，至於環境中是否需要設置公共藝術？公共藝術的型態為何？在這樣的法令基礎下均更易失真。
（4）公共藝術在《文化藝術獎助條例》第三條的定義下，環境藝術可以是藝術“創作”或是“設計”，則任何的街道家具､景觀､花藝設計，已至於任何一種型式的藝術創作，均可以屬於公共藝術的範疇。若由反向思考，則何者非公共藝術？公共藝術若可以因法令的模糊而含括所有，則公共藝術顯然已自行消失於生活場域之中。再就另一向度思考，對於連結城鄉或重要區域間之大型橋樑､隧道等土木類工程，若是“設計”的美學強度已可滿足環境美化的訴求，則是否須再加入公共藝術？（如：台灣高鐵認為建築本身已是公共藝術表現的一環，而不需另外設置公共藝術，便是一例）種種定義上的僵化，恆常導致各部會在解讀法令上的落差。
（5）.近年廣為政府採用之BOT，其合約的擬定與是否應適用公共藝術相關法令之規範，比照條文中的“公有建築”或“重大工程”辦理，亦常形成民間業者與政府相關部門間的重大爭議。若就現況而論，應屬“政府重大工程”，但執行者卻非公部門，於是先私後公的時序問題，也讓僵化的“公共建築”於界定上顯現窘境。
（6）.依現行法令，公部門依相關規範編列預算，“依法”取得一定金額之設置經費。然而，對於以高於所謂“藝術百分比”標準而自動設置者的獎勵，具體規定卻付之闕如，獎勵方式可以是精神意義之獎狀､獎金，或具體意義之稅務､建築容積､土地價值等方式。若為前者，則完全不合乎私部門之立場與期盼；若為後者，則將需要結合文化部門以外之其他機關（如：稅捐､建築､都市發展等），於整體政策發展中與高層行政單位協調配合，但在今日現況中，兩者皆缺乏具體可行的總體發展之政策基礎。
（7）.就其罰則而論，由施行以來迄今並未有過具體處罰案例，多僅以道德勸說或假以違反行政命令，要求轄內單位需依法設置公共藝術，甚至諸多地方文化主管單位便因未曾有過前例，而誤以為公共藝術設置並無罰則。由此可見罰則之效力不僅難以產生約束，亦規範不到諸多主客觀因素。對於公部門單位未積極配合設置的懲處，雖有法律位階之《文化藝術獎助條例》，與其下之行政命令─《公共藝術設置辦法》加以規範，但在現行法規下，當公部門單位未配合設置公共藝術之事實成立時，對於單位之相關部門主管，將只需接受違反《文化藝術獎助條例》條文規定中十萬元以上五十萬元以下的罰鍰，罰則不僅顯的輕微，且後續是否仍須依法照辦仍無具體規範。
（8）. 《文化藝術獎助條例》第九條第四項規定：「對於公有建築及政府重大工程之公共藝術設置，其設置辦法由主管機關會商行政院公共工程委員會及中央主管建築機關定之。」然而事實上，發佈法令者與「主管機關」仍為行政院文化建設委員會，行文中雖與中央建築主管機關─內政部營建署共同發佈，然而行政權力之實際運作者，仍為文化建設委員會而非內政部營建署，這亦反映出法令本身與部會整合在執行層面的落差。
（9）.就所謂之學者專家與各級委員會的組成而論，《公共藝術設置辦法》第三條的公共藝術諮議委員會成員､第四條審議委員會委員成員､第六條對於執行小組成員､與第十條對於評選委員之專業訴求中，其最大爭議便在對於所謂“藝術行政”､“藝術評論”､“應用藝術”､“藝術教育”､“藝術創作”之專業認定基準，及對於所謂“都市設計”､“建築設計”､“景觀造園”､“法律專家”在定義上皆未臻具體。在判斷藝術專業時，多以其學術或業務領域之專業程度來作為評斷標準，無法藉由國家之專業檢驗機制（如：國家考試）來認定之。因此專家的遴選往往流於“人治”，經由公部門的主觀認定､甚至是基於人脈所產生，而難以建構出客觀公正之標準化平台。
（10）.再就操作與監督之間的制衡而論，目前於公共藝術之相關法令中，仍欠缺具體條文來規範，於是專家模式在公共藝術領域中常形成小眾合議之局，以不受公眾監督抗衡的優勢，獨大於公共藝術領域之中。這樣的現象，可由設置個案之執行､評選小組及審議委員會的運作與決策過程得到印證：不論是設置單位對執行成員的邀聘，或是執行小組成員評選中，公眾均無發揮其影響力的可能。從地方單位的審議至中央部門的諮議機制裡，這些位居於高位而隱身其中的專家，並無法針對各設置案之需求內容深入瞭解，而僅以專業領域之認知做為判斷依據，卻可取代公眾主體，代為決策其居住環境中的藝術構成。因此，由法令內容之整體構成，便足以說明公共藝術與公眾領域的背離關係。
由現行法令層面來看，公共藝術始終被侷限於“視覺藝術”的狹義範疇，但由諸多政策觀點而論，似乎僅要被置於公共場域中之藝術物件，（甚至也可以為設計行為或社區活動），均一概被解讀為公共藝術（如：公共藝術設置辦法於1993年實施，而顏水龍於民國58年於台北市劍潭公園內之“水牛圖”卻被稱為最早的公共藝術）。文化部門對於公共藝術觀點已是如此，對於普羅大眾而言，對於公共藝術的定義更是始終渾沌，因此即使在生活場域中與公共藝術處處相遇，也幾乎感受不到存在。公共藝術的定義為何，對於一般民眾而言並非重要，在形式上，簡單的美學､具幽默感的藝術表達，或是可與公眾產生互動行為的環境物件，甚至是具物用價值的藝術創作（如街道家具）等，反而更能接近常民生活領域；在創作上，集聚住民的意見､反映在地環境特質，也可能使作品在設置後產生共鳴與認同。因此，藝術應以何種姿態來親近公眾，進而建立互動而產生認同，才是公眾議題的核心。
“公共”失落於環境領域的問題，是由公眾之政策機制，集結著各種複雜的公共藝術族群之生態問題，而反映在普羅的公眾領域中的社會現象。公共藝術的新聞議題多不如工程弊案般受人矚目；藝術創作的成敗，往往僅是對於美醜的價值判斷；常見的幾百萬元設置金額，往往也與動輒上億的公共工程不成比例，加上公眾對於公共藝術仍概念模糊的現況下，公共藝術自然也更容易為人忽視。就現行法令而論，“環境美化”的訴求，無論在機制與對策均已多樣化發展而各有其效能，而非僅以“藝術”含括所有。若就生活與環境的觀點而論，公共藝術必須強化的是廣域的公共性，而非狹域的藝術鑑賞，藝術之於公共，重點在於教育之後的實質參與性，進而參與計畫甚至參與創作。在環境上的總體思考上，藝術亦非限於視覺藝術的範疇，藝術家亦非專屬特定人士，而是足以滿足公眾價值目標之任何可能的型態，專家，則必須退居於專業服務的角色，其角色應在於輔助而不在於主導。唯有廣域的思維，公共藝術才可能融合各種活動，超脫藝術的狹隘範疇，甚至藉由環境的總體考量，將公共藝術融入城鄉發展或都市設計的領域之中。歷經十餘年的發展歷程，一種“新”公共藝術的價值，或許在不久的未來會是?得期待的。